设为首页 加入收藏
司法部 公安部 中华全国律师协会 中新社 法制日报 人民网
搜索:
标题 内容 作者
我要投稿
“集体总统制”说法扰乱纲纪授人以柄
2012-07-20 07:58:02 来源: 作者: 【 】 浏览:2986次 评论:0
《人民日报》7月3日海外版发表了胡鞍钢先生的大作《辉煌十年,中国成功之道在哪里》一文  [1](以下简称胡文,本文凡未注明出处的直接引语,均引自此文),人民网也以《学者析中国成功之道:“集体总统制”更民主高效》为标题,转载了这篇文章。  [2]我拜读了胡文后,觉得“集体总统制”的说法主观上虽然是赞颂我国执政党现行领导体制,但由于其基本法理定位错误,官方媒体发表此文,恐难免有负面社会效果。官方媒体传播“集体总统制”的说法,势必或多或少产生一些扰乱宪法实施、妨碍执政党纲领政策落实的不良影响,同时也会为有些人诋毁中国的宪法和政治制度提供口实。学术界对“集体总统制”的相关说法必须予以澄清。本文所谓“纲纪”者,隐喻也,指国家根本法度和执政党纲领政策。
    过去10年,中国取得了巨大的发展成就,胡文将这10年概括为“中国全面发展的‘辉煌十年’,不平凡的10年”,基本上是实事求是的,我不表示异议。胡文还论证和表达了无数普通中国人都看到的事实和怀有的自豪感:“这10年中国在世界上的地位发生历史性重大变化”;“中国从来没有如此为世界所瞩目,世界从来没有如此为中国所需要。”在事实方面,看来读者与作者不难求得共识。至于造成这些宏伟事实的原因,各方见解差异就大了。胡文问道:“为什么中国如此成绩辉煌又如此巨大成功呢?”对这个问题,胡文从经济发展阶段的特征和动力等五个角度分别从宏观上做了论述,总体来说其相关文字给人以比较事实求是,且逻辑清晰、言之成理的印象。
    但是,胡文涉及我国根本政治制度或政体的论述,尤其是关于“集体总统制”的相关说法,其准确性、合理性看来就值得怀疑了。胡文写道:“从政治发展的特点和条件看,中国社会主义制度的政治优势就在于有一个好的中央政治局常委会,这成为中国决策正确、发展成功的最关键政治条件。” 肯定中共中央政治局常委会的工作是应该的,但胡文关于政治优势所在的定位缺乏依凭,很不准确,失之片面。原因主要是,我国讲社会主义制度的政治优势在于中共的领导,但绝对不能把党的领导等同于中央政治局常委会体制的作用。中共的领导主要分为政治领导、思想领导和组织的领导,其中首先是政治领导,胡文撇开政治领导及构成政治领导的各项基本要素如党的基本路线、思想路线等基础性要件,极端地突出中共组织体系里中央政治局常委会体制的作用,将其视为“政治发展的特点和条件”中最为重大的要素。此说缺乏理论和文献根据,不符合中共自己章程的规定和精神,也不符合中共17大报告的论述和精神,对社会主义制度政治优势的定位有严重偏差。
    其次,中共的全国性机构,最具权威、最能代表全党的是全国代表大会和中央委员会,其次才是中共中央政治局和它的常委会,且常委会顾名思义只是前者的常设机构,并不享有前者的全部职权。从这点看,在中共全部中央机构中单纯突出中常会的作用,可能也不是合理、平衡的观点。
    胡文的核心是关于“集体总统制”的论述,这也是本文关注的重点。胡文写道:“中央政治局常委会由9名成员组成,分别代表党、国家和军队等八大领导机构,分工合作与协调合力,形成了中国特色的‘集体总统制’。这一制度的最重要特征就是‘集体’二字:是‘集体成员’,而不是‘个人’﹔是‘多个机构’,而不是‘一个机构’﹔是‘集体智慧’,而不是‘个人智慧’﹔是‘集体决策’,而不是‘个人决策’”;“‘集体总统制’在实现充分信息分享的信息结构与充分民主决策的决策结构相互作用方面,远比‘个人总统制’具有明显的信息优势和决策优势,更具民主性、协调性和高效性。”
    或许有人会说,中共中央政治局常委会(以下简称中共中常会)“集体总统制”的说辞已竭尽全力赞扬中国政治制度相对于美国那样有代表性西方国家总统制的民主性、优越性,你为什么批评它“扰乱朝纲”、授人以柄呢?
    是的,我在仔细拜读了胡文后,确信其“集体总统制”的相关说法学理太混乱,完全脱离了宪法法律和执政党纲领政策的轨道。仅中共中常会9常委“分别代表党、国家和军队等八大领导机构”这个说法就让人觉得相当奇怪而且不知所云。(1)中共中常会本身就是中国共产党的领导机构,代表党,怎么另外还有需要人在中共中常会代表党的领导机构的问题呢?他/她该不是代表民主党派吧?(2)代表党、国家和军队等“八大领导机构”的庞杂机构还是中共的领导机构吗?中共中常会是“八大领导机构”的合署办公机构吗?(3)“八大领导机构”是哪8个?能不能具体列举?它们之间是平行关系吗?代表党的领导机构的成员在其中如何实现对其他7大“领导机构”的领导?(4)既然中共中常会成员分别是“八大领导机构”的代表,那一定是这些领导机构选派的,但他们是按什么程序选派的呢?面对这些问题,我觉得胡文的基础性说法逻辑混乱、法理混乱,难以理解。
    或许,“集体总统制”的相关说法逻辑混乱是次要的,根本的问题还在于其具有扰乱我国宪法秩序和中共纲领政策落实的危害性。请容我逐点说明理由或表达看法。
    (一)中共中常会不是职权与美国等国的总统相对应的“集体总统”
    中共中常会与总统制下的总统的地位和职权没有可比性。世界上最早、最典型地实行总统制的国家是美国,我们就拿美国的总统制为例来说说这个道理。美国实行立法行政司法三权分立、制约平衡的体制,依美国宪法,联邦立法权属于国会,联邦司法权属于联邦最高法院及其下级法院,总统只行使行政权,也就是执行法律的权力。总统是美国宪法设定的国家机关,既是国家元首,也是政府首脑和武装力量总司令。
    美国总统的职权在中国大体上是由三个中央国家机关分别行使的:国家主席行使国家元首职权,国务院行使政府首脑职权、中央军委主席行使武装力量总司令职权。在中国,除非国家主席,国务院总理和中央军委主席的职权都集中于中共中常会集体行使,否则我们没有任何理由把中共中常会解说为与美国或法国、俄国总统相对应的中央国家机关。再说,我国的国家主席、国务院总理和中央军委主席许多年来都是尽职尽责的,不存在他们失职、其由宪法规定的职权被某个“集体总统”拿走或取代的问题。既然如此,哪有中共中常会充当“集体总统”的空间?就拿中国武装力量总司令的职权来说吧,这项职权属于中央军委主席,因为中央军委实行主席负责制。而不论从制度上看,还是从实际情况看,中国武装力量总司令职权范围内的事务,不论重大与否,均不在由中共中常会集体讨论决定的问题的范围内。“集体总统制”的说法完全脱离我国政治法律生活实际的情况,由此可见一斑。
    此外,中共中常会只是中国共产党的中央领导机构的一部分,并不是宪法确认的国家机关,将其与总统制下的总统这个宪法规定的独任制国家机关相提并论,让人有不伦不类、难登大雅之堂的感觉。
    (二)胡文作者臆想出来的“集体总统制”乃是集体绝对君主制
    首先,胡文描述的特征看,其作者心目中的“集体总统”并不是总统,而是绝对君主。我们先看三点常识:(1)总统与国民的政治关系,不同于君主与其臣民的关系。所有的总统都是民主选举产生的,只不过,议会制下的总统通常由选民间接选举产生,而总统、半总统之下的总统都由全民直接选举产生或事实上由全民直接选举产生。君主与其臣民之间没有通过选举形成的权力授受关系,所以,非民选的最高统治者都是事实上的君主,不会是总统,尽管君主的称号各异。(2)总统是民主制度的表现之一,与总统地位平行的一定还有其他最高国家机关或依据宪法与其分享国家统治权的同一级其他最高国家机关,如国会、最高司法机关等等。绝对君主不容许有与之地位平等或依据宪法与其分享职权、或能对其权力进行制约的其他最高国家机关。(3)总统是宪法之下、依据宪法设置和取得职权的独任制国家机关,而绝对君主的地位和职权没有宪法能够进行规范,他/她也不会允许有宪法对其行为进行规范。
    依据这些常识,反观胡文论述,我们可得出四点结论:(1)胡文描述的“集体总统”并不是总统,因为该文完全没有提到“集体总统”由国民选举产生,也没用任何语言暗示其“集体总统制”下的“总统”的权力来源于国民的投票授予。据此我们可以肯定这个“集体总统”并不真正属于总统范畴,而是属于君主范畴。(2)胡文作者心目中的“集体总统”是绝对君主,因为胡文没有描绘或暗示有任何同一级的其他统治机构与之分享职权或有权对其进行制约。(3)胡文论述的“集体总统”不是宪定机构,且胡文也没做将其地位和职权由宪法加以规范的任何明示或暗示。(4)从政治法律特征看,胡文所说的“集体总统”,实际上完全是作者臆想出来的一个“集体绝对君主”。因为,这个“集体总统”被他描述为集立法行政司法和党政军民工商学等一切大权与一身的组织,且不受宪法制约。
    胡文将其所说的“集体总统”定位为中共中常会,把中共中常委体制说成所谓的“集体总统制”,在我看来,相关言论客观上抹黑了中共中常会这个受国人广泛尊敬的崇高机构及其工作体制。
    (三)“集体总统制”的说法无视宪法和国家根本政治制度
    我国宪制规定了我国的根本政治制度。《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。/人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”《宪法》第3条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。/国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”
    人大制度既是宪法规定的我国根本政治制度,也是正在正常运作的根本政治制度。胡文完全撇开中国宪法规定的最高国家权力机关和其他最高国家机关,将中共中常会认定为中国行使国家一切最高权力的“集体总统”,其所遵循的法理和逻辑令人费解。按照胡文“集体总统制”的说法及其逻辑,势必得出这样一些结论:中国的一切权力属于中国共产党,国家最高权力全部集中在中共中常会这个“集体总统”手里,中国人民行使国家权力的最高国家机关是中共中常会。在胡文作者看来,全国人大及其常委会和由全国人大产生、对其负责并受其监督的其他最高国家机关都不值一谈,而且胡文也确实都没有提及。
    胡文把中共中常会工作体制与美国等国家的总统制等量齐观,实际上是把我国的政体、  [3]根本政治制度或政权组织形式从人民代表大会制度偷换成了中共中常会制度,因而也将中国根本政治制度的定位从人民代表大会制偷换成了中共中常会“集体总统制”。这是极为轻率、毫无根据、没有道理的做法,也是非常错误的做法。
    (四)“集体总统制”的说法无视中共纲领政策且陷其于不义
    “集体总统制”说法中一个十分错误和有害的认识,是断定我国不是人民通过全国人大及其常务会行使最高国家权力,而是中共中常会在党的组织体系内行使统管一切的最高国家权力,从而把党的领导视同党的机构直接行使国家一切最高权力。
    中国共产党对人民与党、党与国家、党与法律的关系有非常系统的宣示。中共宣示的这方面的纲领政策都记载在现行《中国共产党章程》和10多年来中共全国代表大会通过的中央委员会报告中。  其要点包括:“要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度”;“必须坚持正确政治方向,以保证人民当家作主为根本”;“坚持国家一切权力属于人民”;“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障”;“党必须在宪法和法律的范围内活动”;“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动,带头维护宪法和法律的权威。”
    如果中共中常委一直作为“集体总统”直接行使国家一切最高权力,那么,它就违反了中共现行党章和10多年来中共全国代表大会通过的中央委员会报告公开、反复宣示的所有规定和主张。如果胡文对“集体总统”的定位和“集体总统制”的描绘是真实可信的,那么中共共产党上述全部宣示就都成了假话。如此推导下去,势必得出这样一些错误结论:中共不是以保证人民当家作主为根本,而是自己当家作主;中共只要自己的领导,不要人民当家作主和依法治国;中共不是坚持国家一切权力属于人民,而是坚持国家一切权力属于本党;中共不是坚持和完善人民代表大会制度,而是坚持中共中常会“集体总统制”;中共不是带头遵守宪法、维护宪法,而是带头违反宪法,等等。实际情况显然不是这样的。我国的政治生活中虽然存在不少以党代政、党政不分现象,但却远未达到中共中常会超越宪法充当中国的“集体总统”的程度。
    胡文把中共中常会的地位和现实职能描述为“集体总统”,无异于认定执政党在民主、法治问题上违背本党章程、本党中央委员会报告确定的纲领政策,背地里另搞一套。所以,“集体总统制”的说法陷中共于不义的情形,实在是太明显不过了。
    需要说明的是,中共党章和中央委员会报告等权威性文献提出“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家”,但这决不等于以党治国,决不等于中共中常会自己做“总统”代行国家主席、国务院、中央军委的职权。
    (五)“集体总统制”定位等同于否认中共遵守宪法
    我国《宪法》序言和第5条规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”
    胡文作者虽不是法学专家,但中国宪法规定的国家一切权力属于人民、人民通过全国人大和地方各级人大行使国家权力、中国的最高国家权力机关是全国人大,以及宪法并没有对中共中常会做出规定等常识,应该是具备的。令人难以理解的是,作者为什么要将中共中常会描述成一个既超越宪法、又超越本党章程享有特权,凌驾于各个宪定最高国家机关和本党一切机构之上的“集体总统”。胡文是把中共中常会作为过去10年间的“总统”加以认定的,其作者似乎不明白,他如此认定的另一面,就是批评中共过去10年未遵守宪法法律、未在宪法法律的范围内活动。如果中国政法界和学术界只看到胡文作者将中共中常会作为“集体总统”加以颂扬的一面,看不到他此举客观上间接认定中共中常会在重大体制问题上违宪定位、违宪操作的一面,那就有点可悲了。要看到,胡文无中生有地将中共中常委定位为国家唯一最高统治机关、定位为中国“集体总统”,让中国共产党和中共中常会在宪法上、法理上和道义上都处于十分不利的地位。
    (六)“集体总统制”之说完全抹杀了我国政治体制的民主内容
    胡文作者由于不理解民主的基本含义,因而在错误的基点上谈论民主。于是,一方面他不自觉地用描述寡头制的语言谈论他心目中的“集体总统制”原本并没有的民主性,另一方面他又完全忽视了我国根本政治制度中原本包含的较丰富民主内容。胡文的上述错误体现在三个方面:
    1.显然,胡文作者不太明白:就民主的本义看,一个公共机关是否民主的组织,完全取决于它是不是由选民选举产生、受选民监督,所以,一个组织是否属于民主组织,与其在存续期间做决定或处理问题时内部是否遵循少数服从多数原则、协商一致原则或首长负责制原则,没有必然关系。胡文离开是否由选民选举产生、是否受选民监督等民主的本义来谈论有关组织的民主性,得出的结论是错误的。按照胡文的逻辑,清朝一度实行的“八王议政”都比美国的总统制要民主8倍,而咸丰帝去世前设置顾命8大臣体制,也可以算实行民主改革——如此看问题显然是荒谬的。
    2.或许由于知识结构方面难以避免的局限性,胡文作者看不到中国政治体制中比较丰富的民主内容,同时又在与民主基本无关的领域试图找到民主内容。我国人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大,中国的民主应该在人民代表大会制的范畴内阐释。但遗憾的是,胡文用中共中常会“集体总统制”取代人民代表大会制作为中国的政体和国家根本政治制度,以致他找不到我国民主内容之所在。因为,中共中常会是一个政党的中央领导机构,要讲民主也只能是党内民主,不是人民当家作主意义上的民主。而且,即使是党内民主,也主要应该从其产生方式上来加以说明。由于不知道我国政治体制中的民主在哪里,于是胡文就在本国政党的合议制领导机构与其他国家的独任制国家机关之间的差别上下工夫,但他似乎没有想到这两者之间没有多少有价值的可比性。
    3.其实,中共中常会体制原本是党内民主的产物,但胡文作者不太明白要从其直接由中共中央选举产生、间接由中共全国代表大会选举产生和直接对中共中央负责并报告工作、间接对党的全代会负责的角度论证中共中常委体制的民主性,结果很不适当地将其心目中的“集体总统制”描述成了古希腊、古罗马都实行过的oligarchy,即寡头政体。寡头政体的宪制特征,主要是统治权由不基于多数人委托的少数人集体行使。可以说,胡文所说的“集体总统制”的特征在亚里士多德的《政治学》一书中已多有研究和概括。  [4]
    (七)胡文对中共中常会体制的解说偏差明显
    即使排开其他谬误不论,仅仅从内部职权关系看,胡文用“集体总统制”的说法概括中共中常会体制的那些语言也是有偏差的,偏差在于作者片面极端地强调集体领导,否定了个人分工负责,否定了中共中央总书记的第一责任人地位和职责。在这方面,胡文让我想起了今年3日31日《北京日报》发表的那篇标题为《解密:我党最高领导人何时称“总书记”的》的文章。
    邓小平的《党和国家领导制度的改革》一文是经中央政治局讨论通过的,其中下面这段话总体来说应该是解说中共中常委体制的指南:“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。要明确哪些问题应当由集体讨论,哪些问题应当由个人负责。重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时,要严格实行少数服从多数,一人一票,每个书记只有一票的权利,不能由第一书记说了算。集体决定了的事情,就要分头去办,各负其责,决不能互相推诿。失职者要追究责任。集体领导也要有个头,各级党委的第一书记,对日常工作要负起第一位的责任。在党委的其他成员中,都要强调个人分工负责。要提倡领导干部勇于负责,这同改变个人专断制度是两回事,不能混淆。”  [5]这应该说是中央规定的既定制度,能基本适用于中共中常会。
    “集体总统制”的相关说辞将中共中常会内部的职权做了绝对平均主义的解说,否定了总书记“对日常工作要负起第一位的责任”的要求,走过了头。应该看到,中共中常委内部的职权从来不是也不应该是绝对平均的。如果职权是绝对平均的,中共中常委的会议就应该轮流主持,而现行党章的规定和自改革开放以来的实际情况一直是,中共中常委的会议由总书记主持,而总书记通常都处于其中的核心位置,正如邓小平所言,“集体领导也要有个头”  [6]嘛。将这个“头”理解为党中央、中共中常会的核心,应该是理所当然的。党的最高领导人若没有必要权威,将很难推进各项改革,尤其难以推进政治体制改革。
    我按宪法解释的方法对《中国共产党章程》关于中共中央总书记和中共中常会的相关规定略微做了一点点研究,获得的认识之一是:按照党章,在中共中常会中,中共中央总书记的地位高于其他成员,职权也更多一些,不可以借口集体领导对中共中常会内部的职权分配做绝对平均主义的解说。理由是:(1)中央委员会总书记是党章明定的职位,其地位高于党章没有明确具体列举的职位;(2)中共中央总书记负责召集中央政治局会议和中常会会议,并主持中央书记处的工作,对本党富有特别大的责任;(3)集体领导,主要是指重大问题集体讨论决定,不宜做扩大的解释,不能把重大问题扩大到不那么重大的问题;(4)总书记职位和任期固定,这本身表明党章未采用中共中常会职权分配绝对平均主义原则,因为,这个原则会要求总书记由中常委轮流担任。相比较而言,按瑞士宪法,其联邦委员会内部采用了职权绝对平均配置原则,主席(国家虚权元首)由7个成员轮流担任。5.中共中常会决定重大问题不宜一概要求一致同意,也不宜一概过半数就成立。
    (八)“集体总统制”说法在民主、法治等根本性问题上授人以柄
    “集体总统制”的一系列说辞,似乎只是胡文作者凭零碎直觉说出的一番不专业的话语,这些话语在一般场合随便聊聊未为不可,但登上《人民日报》海外版其负面影响不容小觑。
    毫不夸张地说,胡文在重要官方媒体的发表,给恶意否定我国政治制度和政治体制的人,提供了通常难以找到的论据。“集体总统制”说法在重要官方媒体发表,几乎无异于向世人宣示:中国的宪法没有根本法效用,其所规定的根本政治制度名实不符;中共党章等纲领性文件宣称的与其所作所为是两回事,那里还是在搞以党代政、以党代法,以党治国,最高国家机构都是摆设;中国的国家权力都属于中共,其最高国家权力由中共中常会行使;中国的政体和根本政治制度说起来是人大制度,实际上是中共中常会制度;只有党的领导是真的,人民当家作主和依法治国都不是真的。只要“集体总统制”的相关说法成立,实际上就等于给恶意贬低我国根本政治制度和民主、法治状况的人们提供了重型炮弹。
    (九)结论:“集体总统制”的说法应予否定
    “集体总统制”的说法严重冲击了反映在宪法和执政党权威性文献中的政治法律规范和政治法律伦理。按胡文的说法,中共中常委诸成员是由“分别代表党、国家和军队等八大领导机构”的人员组成的“集体总统”。
    按这种说法,中共中常会显然就成了凌驾于执政党和国家的一切领导机构之上,既超越宪法、又超越执政党章程的超级“总统”。但是,就事实而言和从党章上看,中共中常委仅仅只是中共中央的一部分,只能行使中共中央的部分职能,还要向中共中央汇报工作。关键是,它的地位、职能与美国等国总统的地位和权力完全不相对应。
    当然,中共中常会虽然不是执政党与国家机关结合于一体的超宪法“集体总统”,但这并不表明我国政治法律生活中没有以党治国、党国不分、党政不分、党法不分的现象。实际上,这些现象在我国现阶段是比较严重地存在的。这些现象都是我国应该通过政治体制改革逐步消除的东西。可惜的是,胡文不是顺应改革潮流推动消除这些弊病,而是凭空臆想出“集体总统制”的说法,加重原本应该通过改革政治体制来消除的弊病。
    综上所述,“集体总统制”的相关说法,实为错谬较多,极其缺乏事实依据和学理依据的言论,其经官媒放大后的对宪法相关条款实施和执政党相关纲领政策落实的扰乱作用肯定是会有的。不过,学者也好,官方媒体也好,发表一些不当言论不要紧,要紧的是这些官媒应组织或允许及时展开批评和争鸣。《人民日报》海外版是严肃的刊物,如果不能刊登促进改革的文章,至少应该不刊登背离宪法、背离法治精神、既无事实根据、也无学理根据、实践上顾此失彼的文章。官方媒体不应给社会留下言论不上正轨,得病胡乱吃药的印象。希望曾宣扬“集体总统制”的官方媒体,不失时机地组织和刊登一两篇针对胡文不当论点的争鸣文章以正视听 
Tags:
责任编辑:admin
】 【打印繁体】 【投稿】 【收藏】 【推荐】 【举报】 【评论】 【关闭】 【返回顶部
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
帐号: 密码: (新用户注册)
验证码:
表情:
内容:
新闻视频